惟有人尽其能方能物尽其值 - 安徽省风景园林行业协会

编者按：面对经济新常态，建筑业改革与发展任重而道远。本刊秉承“搭建一个分析研究、解决实际问题的平台”之创刊宗旨，时刻密切关注国家政策导向与行业发展态势。其中，PPP模式（政府与社会资本合作模式）在社会各行各业中持续发酵，且因与建筑行业和企业的改革发展、转型升级休戚相关，理所当然成为重点关注和研究的对象，并由此开展了一系列调研和访谈，采访了清华大学、中央财经大学、国家开发银行总行专家库、中伦律师事务所等专业研究、咨询机构的专家学者，并调研了中建总公司、中铁（上海）投资有限公司和江苏南通三建集团股份有限公司等积极践行PPP模式的企业。

PPP虽不是新鲜事物，但“蹿红”却发端于近几年，这与国家宏观政治经济政策导向密切相关。正因如此，PPP因其价值和魅力被赋予了诸多内涵与意义：推动国家新型城镇化健康发展、加快政府职能转变、建立现代财政制度、严控地方政府性债务、激发市场活力、提高公共供给效率、充分发挥社会资本力量、创新重大项目融资模式等，是一种“能为诸多社会问题解困、兼顾经济和政治体制改革的多功能工具”。但是，正如清华大学建设管理系教授、清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清的剖白：为PPP奔走呼告20余年，面对本轮PPP热潮及PPP在中国应用的不断成熟，欣慰之余，却不禁要给当下的热潮泼一泼冷水，只因害怕热度太过之下，PPP容易被误解与曲解、被盗用与借用，进而造成不可挽回之损失，同时还“毁”了PPP。本刊在组织本轮调研时，同样深切感受到在谈调研开展之初的拟设主题——“当建筑业遇上PPP”这一话题之前，基于当前PPP发展中遇到的问题，对于PPP基本理念的梳理至关重要。PPP各参与方唯在拥有正确理念的基础上，以正确的动机+正确的方式，为PPP尽其能，PPP也才能真正“物”尽其值。

“社会公众利益最大化”是推广PPP模式的根本目的

国家在部署推广PPP模式时明确表示，在公共产品和公共服务领域，通过推广PPP模式，激发社会资本活力，提升公共产品与服务的质量和效率。后者是其终极目标，但当前部分地方政府观念尚未转变，仍然片面看重PPP缓解债务压力和融资功能。中央财经大学法学院教授、中国公共采购研究所所长曹富国表示，PPP当前的发展已经陷入了某种误区，“主张了资本主义，忽略了人本主义”，偏离了国家推广PPP模式的根本目的——社会公众利益最大化。

政府要成为一个精明的采购人

“PPP给政府带来的转型，可能是改革开放以来，甚至中国自有政府以来的从未有过的转型�！辈芨还�。正因为PPP为政府带去的是战略性转型，对政府的要求必然更高——“必须成为一个更好的、精明的采购人”。

“政府与私人部门的关系不能靠（私人部门的）自我管理，而是要通过一个强大而有竞争能力的政府实施积极的管理”�！霸谏缁嶙橹薪庸卜竦墓讨校恍枰稍ど缁嶙橹木咛逶俗鞴�，但是，对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题应该承担相关责任”。因此，专家分析，政府要想通过PPP模式购买到物美价廉、符合采购标准的公共产品，至少必须具备以下三方面的能力。

一是要有能力“建立一个具有可竞争性的、可持续的、可投诉、可救济的统一、开放、透明的市场”。

二是要有能力制定权责相对清晰的契约关系。其中，该契约关系中必须明确政府对公共产品和服务的详细要求，即要有明确的产出要求。

三是要有能力对社会资本的整个生产过程实施有效的监管，即实现“全寿命期绩效”并保证“回报与绩效关联”。

盈利模式创新—— 实现公共价值与企业价值共赢

PPP模式下，公共产品和服务供给质量、效率的提升很大程度上有赖于社会资本活力的大小。当前的窘境在于政府和社会资本大多处于博弈关系中，双方均“过度关注‘投入-回报’之间的关系，甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系”。事实上，PPP要形成的是“既符合私人资本经济利益最大化、又符合公共财政社会效益最大化”的共赢机制，使PPP模式不能仅仅作为一种融资模式，而是要成为公共产品和服务的经营机制。其中，盈利模式创新被认为是化解对抗关系、实现共赢的有效途径之一�；谝恍┑湫拖钅康姆治龊脱芯�，专家总结了以下可供借鉴的模式。一是资源补偿模式：将基础设施或公用事业项目周边一定数量的资源的开发权出让给PPP项目公司，提高项目公司整体盈利能力。如香港地铁公司的“轨道交通＋商业地产”组合。

二是盈亏不同的公共产品打包组合开发模式：PPP一般可分为经营性、准经营性和非经营性项目，可将盈亏状况迥异的项目捆绑实施。如财政部第二批PPP示范项目之一的宁阳县引汶工程将具有盈利能力的水厂和小型水利发电工程与非经营性的汶口一号坝、东引汶干渠、水库等基础设施组合开发。

三是授权经营配套服务或副产品模式：政府授权PPP项目公司提供诸如餐饮、物业、绿化等可以产生预期收益的配套服务或更具经营性的副产品，拓展盈利链条、增加收益来源，弥补主项目在财务上的不可行。如开创我国公厕管理典范模式的梅州公厕项目，最大特点就是创新了一种以公厕周边店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站等副产品并以此“养厕”的模式。

四是冠名公共产品模式：通过冠名，提高社会资本知名度，以提升声誉资本的方式获取潜在收益。例如NBA球队休斯敦火箭队的主场“丰田中心球馆”。当然，此类冠名，必须充分考虑当地人文地理特征、公共资源的功能属性以及与企业品牌文化的匹配度等现实问题并经过充分论证方可实施。

借用王守清在采访中反复强调的一个观点，每一个PPP项目都有自身与众不同的特点，模式只可借鉴，却不能完全复制。笔者列举模式的目的，也旨在强调盈利模式创新对于促成PPP落地并达成根本目的的重要意义，同时提供一定的解决问题的思路。

另外，要强调的是，盈利模式创新的前提和目的仍是保证社会公众利益最大化。上述模式创新在不同程度上均含有合同规模走向扩大化的趋势。对此，曹富国表示，一定要警惕因过于追逐大资本、大规模而弃PPP的人文关怀于不顾，致使隐患无穷这种情况的发生，如因合同边界不清而纠纷不断，甚至造成项目断裂；规模太大不利于民营资本的进入，进而限制统一、开放、透明的竞争性市场的形成，最终也将不利于PPP的良性发展。

契约精神与伙伴关系是PPP项目成功的关键所在

根据财金【2014】76和156号文所述，PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府与社会资本基于合同建立的一种合作关系�！啊春贤焓隆唤鍪荘PP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求�！敝新茁墒κ挛袼墒χ芾计既缡撬�。国家开发银行总行专家库专家、北京经济技术投资开发总公司投融资部总经理宋杰则表示，PPP改变了我们过去做事的方式。但现实情况却是部分地方政府顶着PPP的名号，行事方式一如从前：缺乏契约精神，没有将社会资本视为平等的民事法律主体加以对待，双方缺乏充分的磋商沟通，未能在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，甚至出现了政府单方面毁约而使社会资本利益受损的负面案例，对现阶段推进PPP产生了极大的不利影响。

财政部制定的《PPP项目财政管理办法》目前正在向社会公开征求意见�！栋旆ā饭娑�，将把PPP支出纳入预算，并对不履约的地方政府进行强制扣款。这是国家为构建完善的信用体系、大力培养政府方契约精神和法治精神而实施的一项重大举措。这从一个侧面更加说明了“政府尊重契约精神是PPP成功关键，是消除社会资本顾虑的首要条件”。唯有如此，政府和社会资本方能在平等协商的基础上缔结真正意义上的伙伴关系，从而充分发挥各自优势，真正实现1+1>2的效果，展现PPP巨大魅力。中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长、财政部财政科学研究所研究员孙洁表示：“虽然英国、澳大利亚没有PPP法，但PPP依然做得很好，主要就是基于遵守合同的契约精神�！�

当然，强调PPP项目合同契约约束，不仅针对政府，也同样适用于社会资本方。下面，结合PPP项目利益共享、风险分担两大特征及政府部门的有效监管，就PPP项目中的契约精神与伙伴关系具体表现作简要分析。

利益共享，且要保证有盈利但非暴利

基于在PPP项目中的平等合作关系，政府和社会资本共享PPP的社会成果及投资回报。但周兰萍表示，需要强调的是，PPP项目作为公共产品或服务的性质决定了政府要通过合同对利润进行一定的约束，只能有所盈利但不能获取暴利。

风险分担，而非简单的风险共担

王守清说，做PPP项目要求做到真正的风险分担，也即由最有能力管理某风险，管理、控制该风险成本最低的那方承担该风险。一般来说，由政府承�！罢�、法律变更和外汇等风险”，社会资本承担“项目融资、建设、采购、经营和维护等风险”，双方共同分�！安豢煽沽�、最低市场需求等风险”。这种风险分担的界定，与PPP项目“专业人做专业事”的特质不谋而合，体现了市场在资源配置中的作用。同时，明确的界定，也使双方都有明确的风险管理目标，可以各负其责、各司其职地制定全力应对相应风险的具体措施，实现有效管控、化解风险的目的。

有效监管，保证一切有章可循

在PPP框架之下，政府职能的转变之一是监管职能的加强，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。因此，专家建议，在特许权协议中应详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。

物有所值评价是PPP的核心机制

按照财金113号文的规定，必须在PPP项目识别阶段通过物有所值评价和财政承受能力评估，方能进入项目准备阶段。其中，物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用PPP模式的评估体系，是对于项目的成本、质量、风险等因素综合考虑后达到的最优化组合，旨在“体现公共资源配置利用效率最优化”，最大程度上满足公众需要，被认为是推进PPP制度环境建设的重要一环。曹富国称其为“PPP的核心机制”。但当前的物有所值评价有流于形式的趋势，并由此引发了做与不做的争论。

物有所值评价的重要性及实现途径

针对做与不做的争论，曹富国一语中的，物有所值评价很重要，但要明确的是，物有所值并不完全是评出来的，而是靠统一的、竞争的市场去发现、去实现的。王守清则表示，物有所值流于形式不是物有所值的错，而是做物有所值评价相关人的动机出现了问题，是现阶段的评估方式尚不完善造成的。他说，政府目前并没有强制要做物有所值评价，也没有要求一步到位，但首先一定要有正确理念——做PPP必须物有所值，有正确理念才能有正确动机。同时，物有所值评价有定性评价和定量评价之分，必然要经过一个从定性为主逐步向定性定量平衡的过渡过程，并通过这个过程，不断积累数据和经验、逐步完善评估方法。有物有所值的理念和追求，再加上PPP项目的竞争性招标、谈判、磋商等，就能逐步提高PPP的物有所值，最终真正实现物有所值。

物有所值评价应贯穿于PPP项目全生命周期

作为国际通行的PPP项目评估办法，物有所值评价被各国政府广泛运用于PPP决策，并运用于PPP采购的不同阶段，也即物有所值评价并非只做一次，通常在不同的阶段开展相应的评价，且目的和功能各有侧重，所选方法和程序也不一样。

他山之石——

“爱尔兰规定PPP采购过程中要进行四次物有所值评价，分别在项目详细评估时、编制项目产品/服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时、签订项目合同时进行。另外，在合同结束后、财务结算前还可以进行物有所值检验。”

“英国财政部在《物有所值评价指南》中将物有所值分为三个阶段：项目群、项目和采购，评价具体内容又分为定性评价和定量评价两部分。项目群和项目阶段的定性评价均可从可行性、可实现性和有益性三个方面进行。采购阶段的定性评价主要从市场失灵、采购流程有效性和风险转移三方面进行，并均有详细问题清单；定量评价则层层递进，项目群阶段仅开展简单的定量估算，项目阶段应重新进行量化和假设�！�

专家建议我国的物有所值评价也应逐步完善并最终贯穿于PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等各阶段，从而确保实现项目在全生命周期内提高服务质量、提高运营效率和降低成本的目标要求。

发挥第三方专业机构和专家力量的专业性和独立性作用

在《关于印发的通知》中明确界定了开展物有所值评价的主体：“财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。”这里要强调的是“第三方专业机构和专家力量”的专业性和独立性。作为其中的一员，周兰萍表示，第三方咨询机构或个人一定要坚守自己的职业道德，发挥出专业力量的应有作用，而非只是帮助政府走过场。否则，将害人害己也害了PPP。